Crisi del governo? Costituzione elastica

In questa estate politicamente così tormentata si ripropone con forza il problema delle condizioni che legittimano lo scioglimento anticipato del Parlamento. Da una parte, c'è chi invoca il principio della sovranità popolare e la scelta sostanzialmente popolare del Governo che, in un sistema bipolare, avviene al momento delle elezioni. Con la conseguenza che, se va in crisi la maggioranza uscita dalle elezioni, la parola dovrebbe passare al popolo sovrano attraverso il voto. Dall'altra, c'è chi dice che la scelta popolare del Governo è un mero dato di fatto, mentre la Costituzione vigente designa un sistema di governo parlamentare in cui ciò che conta è che il governo abbia la fiducia del parlamento, sicché in caso di crisi dell'attuale governo guidato da Silvio Berlusconi, si potrebbe formare un qualsiasi altro governo anche sorretto da una maggioranza diversa da quella che ha vinto le elezioni. Lo scioglimento anticipato, in questa prospettiva, sarebbe solo l'extrema ratio cui ricorrere quando risulta impossibile formare un qualsiasi governo. Perciò i cosiddetti "ribaltoni" sarebbero, magari politicamente riprovevoli, ma perfettamente ammissibili dal punto di vista costituzionale e, in casi del genere, il Presidente del consiglio non avrebbe alcun potere di sollecitare un nuovo voto popolare. Lo scioglimento anticipato sarebbe un potere esclusivamente del Capo dello stato e quest'ultimo potrebbe, in caso di crisi, nominare un altro governo anche sostenuto da una maggioranza diversa da quella uscita vittoriosa dalle ultime elezioni. Si tratta, com'è evidente, di due visioni opposte del funzionamento della nostra forma di governo che investono direttamente il ruolo del Capo dello Stato. Ma in realtà che cosa dice la Costituzione?
Prima di rispondere a questa domanda sembra doveroso insistere, ancora una volta, sulla necessità di lasciar fuori il Presidente della Repubblica dalle velenose polemiche che caratterizzano l'attuale fase politica. E questo non solo perché il Presidente Napolitano ha svolto con equilibrio e saggezza politica la sua delicatissima funzione, ma anche perché quando la lotta politica diventa turbolenta e confusa, c'è particolarmente bisogno di trovare un punto fermo di riferimento istituzionale, che salvi un minimo di funzionalità e di legittimazione del sistema.
Tornando alla domanda iniziale, mi sembra che si possano fare quattro considerazioni. La prima è che è sbagliato ritenere che la Costituzione scritta dia una disciplina compiuta ed esaustiva del potere di scioglimento e, più in generale della forma di governo. Infatti, le disposizioni costituzionali sono generiche, elastiche e devono essere integrate dalle prassi politiche consolidate che producono delle regole non scritte che si chiamano "convenzioni costituzionali". Per questa ragione un grande giurista - Leopoldo Elia - scriveva che le disposizioni sulla forma di governo sono "norme a fattispecie aperta". Ciò è particolarmente vero quando si prende in esame la disposizione che parla dello scioglimento anticipato del parlamento. Essa si limita a dire che l'atto di scioglimento è del Capo dello Stato, che deve preliminarmente sentire i Presidenti delle due camere. Nulla viene precisato sulle condizioni che giustificano lo scioglimento e sul ruolo che il Governo esercita nella decisione di scioglimento. Per questa ragione nella dottrina costituzionalistica sono state prospettate le ricostruzioni più varie: da chi dice che si tratta di un potere esclusivamente presidenziale a chi afferma che lo scioglimento è deciso insieme dal Capo dello Stato e dal Presidente del Consiglio (la teoria dell'atto "duumvirale") a chi, tra i primi interpreti della Costituzione, addirittura sosteneva che la scelta sostanziale era del Governo. Insomma, dal testo scritto non emergono certezze ed il documento costituzionale per forza va integrato attraverso le regole convenzionali non scritte. Questo, tra l'altro, significa - e qui veniamo alla seconda considerazione - che non è corretto contrapporre la "costituzione formale" alla "Costituzione materiale". La realtà politica consolidata concorre a definire il senso dello previsioni costituzionali ed i conseguenti equilibri istituzionali.
La terza considerazione è che sostenere, come fanno taluni, che l'evoluzione bipolare del sistema è un mero dato di fatto che appartiene alla Costituzione materiale e che non incide sull'assetto costituzionale della forma di governo è sbagliato. Proprio per le considerazioni svolte, circa vent'anni di bipolarismo e di competizione elettorale basata sulla contrapposizione fra coalizioni alternative non possono restare prive di conseguenze sulla ricostruzione della forma di governo e del potere di scioglimento. Se tutti i principali attori politici hanno parlato di avvento di una "democrazia maggioritaria" ed hanno rappresentato la competizione elettorale come una contesa tra due leader alternativi, dovrebbero pure essere conseguenti nella definizione delle condizioni che determinano lo scioglimento anticipato.
La quarta considerazione è che, nonostante gli sviluppi politici suddetti, le forze politiche non hanno consolidato quelle convenzioni costituzionali che sono regole non scritte basate proprio sul tacito consenso degli attori politici. Pur parlando di democrazia maggioritaria, non hanno mai voluto consolidarla o con riforme della costituzione scritta che le dessero significati univoci oppure attraverso la condivisione di regole convenzionali. Ciascun attore politico ha preferito lasciarsi aperta la strada per cambiamenti opportunistici di strategie e questo ha determinato una situazione di incertezza delle regole, quella che si chiama l'«anomia costituzionale». In questa condizione ognuno fa dire alla Costituzione scritta quello che più gli è utile e così la Costituzione perde di valore perché cessa di essere il riferimento comune, la tavola dei valori condivisi, le regole accettate del giuco politico. Il conflitto politico può allora degenerare in una lotta senza regole, in cui ogni attore può muoversi come, nella situazione contingente, gli sembra più favorevole, senza vincoli, senza regole, se non quella del proprio immediato tornaconto. Ma se si insiste su questa strada arriviamo al "crepuscolo della Seconda Repubblica" dopo di che comincia un'avventura dagli esiti assai incerti in cui alla fine tutti possono uscire sconfitti ed il Paese può essere dilaniato. Anche se questo appare, allo stato, l'esito più probabile, dobbiamo continuare a chiedere a tutti i leaders ed a tutte le forze politiche di impedire un simile sbocco e far prevalere finalmente il senso di responsabilità. fondi@gds.it

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